O litígio do ClientEarth sobre a poluição do ar passa para uma nova fase, seis anos depois de terem iniciado os procedimentos. Esta publicação conta a história.

O n 31 de maio de 2017, a ONG ambiental ClientEarth anunciou que lançou uma terceira rodada de litígios contra o governo em relação à poluição do ar.

A ClientEarth afirmou que as medidas de política estabelecidas no último plano de qualidade do ar do DEFRA para o Reino Unido (Plano 2017) não atendem ao padrão legal e que é necessária uma ação governamental mais ambiciosa e de longo alcance.

O Plano 2017 aqui que está aberto a consulta até 15 de junho (para que ele termine hoje), aborda os contínuos níveis ilegais de poluição por dióxido de nitrogênio (NOx) que estão presentes em áreas urbanas e Áreas rurais em todo o Reino Unido. No entanto, os grupos ambientais foram amplamente unidos em suas críticas ao conteúdo limitado do Plano 2017. O governo tinha sido exigido pela lei européia para alcançar o cumprimento de NOx até 2010, mas o Plano 2017 antecipa que as violações de NOx continuem até a década de 2030.

Atualmente, estima-se que 40.000 óbitos prematuros por ano no Reino Unido estão associados à poluição do ar.

ClientEarth criou uma plataforma on-line para enviar respostas aqui .

A continuação da saga de litígio do ClientEarth, que começou em 2011, foi antecipada mesmo antes do Plano de 2017 ter saído. O litígio que vem será um campo de testes fascinante para o desenvolvimento do papel dos tribunais na aplicação do direito ambiental. Também pode dar indicações sobre como o governo irá navegar suas obrigações na paisagem legal de transição que a Brexit criará.

O contexto

Por que estamos aqui, novamente?

Embora a história seja familiar para muitos leitores, dada a quantidade de etapas que envolveu até agora, um breve resumo é apropriado.

As obrigações do governo decorrem da Directiva 2008/50 / CE sobre qualidade do ar ambiente e ar mais limpo para a Europa (a Diretiva de Qualidade do Ar), que consolidou e atualizou uma série de instrumentos anteriores que regulam a qualidade do ar. O AQD define níveis máximos (tanto para incidências específicas quanto como médias ao longo do ano) para uma série de poluentes do ar ambiente.

Os Estados-Membros da UE foram concedidos até 1 de Janeiro de 2010 para cumprir os limiares de NOx; No entanto, os Estados-Membros também podiam candidatar-se a uma prorrogação de cinco anos até 1 de Janeiro de 2015 (uma extensão do artigo 22.º) "onde os valores-limite para [NOx] não podem ser alcançados" até 2010 (artigo 22.º ( 1) da AQD). Uma outra disposição exigia que os Estados-Membros fizessem planos adicionais para abordar quaisquer períodos em que os valores-limite fossem excedidos, o que manteria esses períodos "o mais curto possível" (um Plano Artigo 23) do artigo 23 da AQD.

A primeira rodada: 2011 – 2015
Em julho de 2011, a ONG ambiental ClientEarth trouxe processos de revisão judicial desafiando os planos de qualidade do ar então do governo.

Especificamente, a ClientEarth opôs-se ao fato de que os planos de 2011 prevêem que a conformidade nacional só seria alcançada até 2020 (com a única exceção de Londres até 2025).

A ClientEarth argumentou que o governo era obrigado (i) como uma questão de procedimento a solicitar à Comissão uma Extensão no Artigo 22, e (ii) como substância para alcançar o prazo de 2015 para longo prazo.

O governo argumentou que o cumprimento até 2015 era impossível e que um pedido nos termos do artigo 22 era, portanto, inútil e desnecessário.

O Tribunal Superior e o Tribunal de Recurso concordaram com a leitura do AQD pelo governo. Ambos os tribunais refletiram sobre os seus poderes de direito público neste domínio – eles consideraram que a arquitetura da AQD apontou a Comissão Européia como a autoridade de aplicação apropriada (por meio de processos de infração e multas). Mais amplamente, ambos os tribunais consideraram que uma ordem obrigatória que exigia que o governo atinja o cumprimento até 2015 "levaria sérias questões políticas e econômicas que não são para este tribunal" ([2011] EWHC 3623 (Admin) no parágrafo 15; [2012] EWCA Civ 897 no parágrafo 22).

Na sequência de uma referência ao TJUE, o Supremo Tribunal reverteu a primeira dessas decisões. (A extensão do Artigo 22 foi discutida nesta fase, uma vez que a audiência de retorno ocorreu cerca de quatro meses após essa expiração ter expirado.)

O Supremo Tribunal considerou que os tribunais nacionais estavam habilitados a cumprir as obrigações na AQD, declarou que o governo violava o AQD e ordenou ao governo que produza em breve um novo Plano do Artigo 23 que garanta que os NOx Os níveis foram trazidos dentro de limites compatíveis em um tempo "tão curto quanto possível".

Infelizmente, o que "o mais curto possível" deveria significar, na prática, estar fora do âmbito das deliberações do Tribunal.

Segunda rodada
De acordo com o pedido do Supremo Tribunal, o governo produziu um plano revisado de consulta em dezembro de 2015. Mais uma vez, este foi contestado por vários motivos por parte do ClientEarth como sendo insuficiente. O Tribunal Superior concordou e ordenou uma revisão por atacado do plano 2015 (qual revisão produziu o Plano 2017 agora em consulta). O governo não apelou.

Interlude
Outra, mais menor, uma escaramuça ocorreu no final de abril de 2017, quando o governo tentou, sem sucesso, adiar a publicação do Plano de 2017 com base nas eleições purdah . Argumentos constitucionais de lado, duas coisas merecem destaque.

Em primeiro lugar, o governo perdeu com base no facto de o atraso ser incompatível com o requisito de abordar a poluição do ar "o mais rapidamente possível", lançando uma luz mais ampla sobre a forma como os tribunais estão a ver a força dessa obrigação. Em segundo lugar, a tentativa do governo de adiar coloca em evidência o fato de que medidas práticas efetivas são susceptíveis de enfrentar forte hostilidade de partes do público – como qualquer revisão superficial das seções de comentários de jornais on-line irá revelar.

Rodada Três
O mais recente desafio jurídico do ClientEarth, lançado em 31 de maio de 2017, atinge falhas em "incluem medidas que os dados técnicos do próprio governo mostram são a melhor maneira de reduzir a poluição do ar o mais rápido possível" . Mais pistas sobre a base do desafio podem ser encontradas na consulta sugerida resposta (ver também aqui ).

A paisagem de Post-Garnham J

Garnham J realizou três principais achados no plano de 2015. Duas dessas descobertas (Garnham J, n.os 57 e 74) relacionaram-se com a modelagem e as projeções em que se baseou, que agora foram revisadas no Plano 2017 (embora pareça que pode haver motivos para outro desafio aqui). A terceira constatação diz respeito ao significado da obrigação de limitar o incumprimento contínuo a um prazo "o mais curto possível" nos termos do artigo 23 da AQD. Garnham J afirmou (no parágrafo 42) que as medidas devem ser adotadas "o que significa que o [NOx thresholds in the shortest possible time frame] é não apenas possível, mas provavelmente ." [emphasis added]

Conteúdo do Plano 2017: CAZs

O Plano 2017 incumbe as autoridades locais para resolver o problema, principalmente através da criação de Zonas de Ar Limpo (CAZs) que são "[areas] onde são tomadas medidas específicas para melhorar a qualidade do ar e os recursos são priorizados E coordenado de forma a oferecer melhores benefícios para a saúde e apoia o crescimento econômico ". As CAZs não precisam envolver taxas de entrada (como a zona de carga de congestionamento de Londres): elas podem envolver outras medidas, como mais infra-estrutura para veículos elétricos (EVs) e ciclismo, investimento em esquemas de estacionamento e estacionamento, ou uma maior participação de EVs na frota de transporte público.

O Relatório Técnico pressupõe a implantação de CAZs em 27 cidades com base em projeções revisadas que indicaram que 31 das 43 zonas de qualidade do ar do Reino Unido não seriam compatíveis após 2020. Esta é uma diferença marcante em relação ao Plano 2015, que Projetou que apenas oito zonas não seriam compatíveis até 2020 e que apenas seis cidades exigiriam CAZs. (Incluindo a Zona de Emissões Ultra Baixas (ULEZ) para Londres. Veja os parágrafos 54-6 do documento de síntese que acompanha o Plano 2015 )

O aumento das CAZs pode ser visto como um dos sucessos tangíveis do litígio de 2016, o que forçou o governo a revisar seus anteriores pressupostos de modelagem "marcadamente otimistas" (Garnham J, no parágrafo 86).

As autoridades locais serão entregues até o final de 2018 para apresentar propostas para as CAZs ao governo para aprovação. Assume-se no Relatório Técnico que levará até três anos (até 2020) para que as CAZs entrem em vigor.

As medidas nacionais no âmbito do Plano de 2017 aparecem em grande parte como um papel de apoio. O foco está na entrega da Autoridade Local, que decorre da implantação aumentada de CAZs.

Para cobrar ou não cobrar?

Embora o Relatório Técnico não apoie especificamente o uso de esquemas de cobrança dentro das CAZs, ele prossegue para as suas projeções com base em que as CAZs o farão. (Relatório Técnico em s.4.3.1)

No entanto, o Plano de 2017 exige que as autoridades locais evitem impor cobranças, a menos que esta seja a única maneira pela qual a conformidade pode ser alcançada com maior rapidez (documento de consulta nº 25). Isto é baseado na cobrança que teria impactos negativos nas empresas e indivíduos, e arriscar-se a criminalizar injustamente os motores a diesel.

"provável" manter o período de excedência "tão curto quanto possível"?

A linguagem do Plano 2017 agora afirma em termos que os passos propostos devem ser "prováveis" para remediar o não cumprimento o mais rápido possível. No entanto, em relação às CAZs, o parágrafo 72 (a) do Plano 2017 estabelece que:

"… um plano proposto de Zona de Ar Limpo [submitted by a Local Authority] só será aprovado pelo Governo e, portanto, será considerado para o apoio financeiro apropriado, se ele pode mostrar que:

a) É provável que os níveis de NO2 na área atinjam a conformidade legal dentro do menor tempo possível;
b) Os efeitos e impactos nos residentes e nas empresas locais foram avaliados, inclusive em grupos desfavorecidos, e não há conseqüências não intencionais; E
c) Propostas que solicitam suporte de financiamento do governo central demonstram uma boa relação custo / benefício ".

O Relatório Técnico e o Plano de 2017 prevêem um prazo de entrada de até três anos antes da entrada em vigor das CEPs. O governo propõe que as Autoridades Locais até o final de 2018 preparem e submetam propostas ao Secretário de Estado; Haveria então um período de revisão e decisão e vários meses para implementar a infra-estrutura necessária.

Entretanto, o governo disse que levará uma série de etapas adicionais a nível nacional. No entanto, a maioria destes também terá longos tempos de lead-in antes de ter algum efeito do mundo real, por exemplo:

– Consultas sobre marcos nacionais para o País de Gales e Escócia (até o final de 2017 e meados de 2018, respectivamente;
– Um concurso para financiamento adicional para veículos de hidrogênio (verão de 2017)
– Um "esquema" para financiamento adicional para a adaptação dos veículos mais poluentes (mais tarde em 2017)
– Uma consulta sobre mudanças regulatórias para furgões de baixa emissão (até meados de 2018); E
– "explorar o tratamento fiscal apropriado para veículos a diesel" (até meados de 2018)

Crítica das partes interessadas

O Plano de 2017 foi criticado na comunidade ambiental pela fraqueza de sua ambição, sua falta de especificidades – um "plano para fazer um plano" – e para passar o dinheiro: as principais medidas que o governo propôs foram Colocar nas mãos das autoridades locais, cuja capacidade de fornecer os resultados planejados pode tornar-se um pouco constrangida pela austeridade.

O que o litígio conseguiu?

O caso "Round One" teve resultados mistos quando medidos em relação aos termos do desafio inicial do ClientEarth. Cumprimento até 2015, que era a demanda central, nunca aconteceu, e tem sido observado em alguns trimestres que o governo pode ter encontrado o litígio como uma maneira conveniente de adiar a ação. No entanto, não só o ClientEarth finalmente obteve uma série de pedidos robustos contra o governo, mas o caso também teve vários efeitos maiores. Em primeiro lugar, ajudou a concentrar importantes públicos e meios de comunicação sobre a questão da poluição do ar e a extensão da incapacidade de enfrentá-lo. Em segundo lugar, permitiu ao Supremo Tribunal tomar as rédeas em conduzir o cumprimento da legislação ambiental europeia. Uma continuação desta abordagem mais robusta será de importância crítica após Brexit, quando as autoridades de apoio na Comissão e no CJEU caírem.

"Segunda rodada" em 2016 foi um sucesso mais óbvio em termos legais e mundiais reais para ClientEarth. A ordem de Garnham J para produzir modelos mais realistas levou à expansão da ação nacional, de seis para potencialmente 27 Zonas de Ar Limpo nos próximos anos.

O que acontece a seguir?

Embora os termos do último desafio sejam desconhecidos, a questão fundamental será claramente se a abordagem geral do governo é, na realidade, o meio mais rápido de alcançar o cumprimento que pode ser adotado.

Em particular, pode-se argumentar que a cobrança de CAZs seria mais eficaz e que, para acelerar o cumprimento, o governo deveria obrigar a sua introdução em vez de procurar evitar esquemas de cobrança. Surpreendentemente, o parágrafo 71 do Plano de 2017 prevê a conformidade dentro das CAZ de cobrança dentro de um ano após a implementação, mas não fornece projeção equivalente para as CAZs que não são cobradas.

Embora o governo tenha indicado que tomará uma série de medidas a nível nacional em paralelo às CEZ, pode haver motivos para questionar a extensão dessas medidas e a rapidez com que se propõe a serem lançadas ( E, como acima, muitos destes só produzirão resultados de consulta).

Na "Segunda rodada", o ClientEarth argumentou por um maior uso de medidas nacionais, tais como esquemas de eliminação direcionados e desincentivos fiscais contra veículos a diesel, o que aceleraria (ou melhoraria as chances de alcançar) a conformidade.

Garnham J rejeitou este argumento com base em que essas medidas seriam redundantes se as CAZ fossem efetivas. No entanto, esta conclusão foi justificada por uma observação de que "CAZs entraram em vigor prontamente ao serem estabelecidas" (parágrafo 92).

Não está claro se a mesma conclusão seria alcançada agora, dado o prazo de três anos para as CAZs. Dito isto, a análise no Relatório Técnico de várias dessas medidas alternativas parece indicar que eles também teriam tempos de liderança substanciais e seriam significativamente menos efetivos em relação às CAZs.

A contrapartida desta questão será a questão da proporcionalidade: os documentos de consulta do governo referem-se regularmente ao valor do dinheiro, ao apoio a uma economia forte e aos efeitos da renda na sociedade.

Estas referências parecem ir além dos limites estabelecidos por Garnham J, que tinha o seguinte: "Eu rejeito qualquer sugestão de que o estado possa ter qualquer custo ao fixar a data prevista para o cumprimento ou na determinação da rota Pelo qual a conformidade pode ser alcançada quando uma via produz resultados mais rápidos do que outra. " (Ver os parágrafos 45 a 51 para a discussão mais ampla.)

Evolução do Direito Ambiental do Reino Unido

Conforme mencionado acima, o papel das instituições européias na arquitetura de execução da AQD foi fundamental na primeira rodada de litígios. Embora o TJCE e, em seguida, o Supremo Tribunal tenham dirigido um papel forte aos tribunais nacionais na aplicação da AQD, a aplicação da lei permaneceu claramente uma grande consideração durante a segunda rodada de planejamento em 2015 – o julgamento de Garnham J (parágrafo 66) refere-se a um memorando do governo Ao Secretário de Estado em maio de 2015, que chama a atenção para o fato de que 2020 "é provável que seja o primeiro momento em que a UE se mova para multas" .

Após Brexit, é difícil prever como o governo pode considerar a ameaça de outras decisões judiciais contra ele. Por um lado, o julgamento de Garnham J foi emitido após o voto de Brexit e, claramente, não se retira do robusto papel que o Supremo Tribunal descreveu para os tribunais do Reino Unido em relação à AQD.

Por outro lado, mesmo que o governo continuasse a ser devolvido ao tribunal de desenho pelos tribunais, não está claro que isso tenha o mesmo efeito que a ameaça de processos por infração da Comissão e multas. Como o caso de abril de 2017 ilustrado amplamente, o combate à força da qualidade do ar provavelmente gerará hostilidade significativa de partes do público e da imprensa.

Sem a pressão compensatória das instituições supranacionais, os tribunais podem, portanto, retroceder de volta para a posição mais "deferente" tomada na Suprema Corte e Tribunal de Recurso na Primeira Rodada.

Além do acima exposto, também há, claro, a perspectiva de que, após o desengajamento da UE, o governo simplesmente pode legislar para afastar qualquer obrigação de agir de forma mais rápida do que considera politicamente aceitável.

Conclusão

O litigio da ClientEarth até o momento ajudou a aumentar a qualidade do ar na agenda política e impulsionou o esforço do governo para enfrentar o problema. Mais amplamente, no entanto, também esclareceu e reforçou – embora agora por uma diminuição do tempo – o papel dos tribunais nacionais do Reino Unido na aplicação da legislação da UE.

Esse desenvolvimento teve um potencial significativo para as ONGs e a sociedade civil que buscam mais amplamente responsabilizar o governo em assuntos ambientais.

O papel dos tribunais deve agora ser novamente definido nessa área durante os próximos anos. Este último litígio parece provável que represente um prefiguração do que essa definição pode ser.

O autor foi o chefe da equipe de litígios estratégicos da ClientEarth para os processos da Suprema Corte de 2015. Ele atualmente assessora empresas, ONGs e grupos comunitários em questões ambientais e judiciais.

Com muitos agradecimentos do UKHRB ao blog da Fundação do Direito Ambiental ( aqui ), do qual isso foi re-postado. O UKHRB vem seguindo este desde o início, mas é importante ter toda a história contada em uma publicação.

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